Publiquem avui el tercer article de l’advocat santfeliuenc Rafael Bellido sobre el PDUM.
El Pla Director Urbanístic de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (PDUM) preveu els assentaments urbans sota dues premisses: la consolidació del sistema policèntric i una ordenació que garanteixi l’equilibri, la cohesió i l’habitabilitat. El sistema policèntric i el reequilibri són objectius que també el Pla General Metropolità (PGM) recull per tal de potenciar les localitats metropolitanes en relació al paper neuràlgic de la ciutat de Barcelona. Consisteix en aplicar a petita escala els valors harmonitzadors que el planejament territorial de la resta de Catalunya proposa envers la Regió Metropolitana, i que la ciutat de Barcelona va practicar als seus barris mitjançant les denominades “Àrees de nova centralitat” que generà pols d’atracció a una desena de sectors en la dècada dels 80.
La previsió del PGM en relació al sòl urbanitzable (aquell on es preveu el creixement de les trames urbanes) respon a la descongestió de la capital per densificar les altres localitats oferint habitatge per a una demanda estimada de 4 milions d’habitants. La realitat demogràfica ha estat molt diferent. L’augment de la població en nombre absolut ha estat modesta, tanmateix la unitat familiar per habitatge ha passat de 3’5 persones per habitatge l’any 1976 a 2’47 l’any 2017, i aquesta continua baixant. A més, diverses modificacions del PGM han densificat més la ciutat de Barcelona, incrementat els habitatges, no tant els residents.
Entre els objectius principals del PDUM figuren afavorir la cohesió social per mitjà de l’habitatge, l’espai públic, els equipaments i el transport públic i rehabilitar i reciclar els teixits urbans. S’emmarquen dins dels reptes de l’urbanisme contemporani. El segle XX fou el del creixement extensiu de les poblacions, durant anys al marge de la normativa, les ordenances i el planejament. Resulta paradoxal que el Parlament promulguès l’any 1981 una llei que portava de nom “sobre la protecció de la legalitat urbanística”, és a dir una llei per fer complir la llei, que comptava com a article primer un mandat dirigit a posar ordre en el desgavell, que concisament recordava que qualsevol obra d’urbanització i edificació ha d’estar precedida d’un planejament urbanístic i que les administracions tenen l’obligació inexcusable de vetllar pel compliment de les normes.
Definida la infraestructura verda metropolitana, (50’8 % del territori de l’AMB), els assentaments urbans comprenen molt sòl urbà construït entre les dècades dels 60 i 80. L’esforç dels ajuntaments democràtics ha possibilitat dotar d’equipaments aquells barris que es van aixecar infradotats. Si bé l’espai públic ha estat receptor de successives inversions, una part destacable del parc d’habitatges privat mostra signes d’obsolescència. D’aquí rau la importància de la rehabilitació arquitectònica, energètica i d’accessibilitat dels edificis plurifamiliars. No obstant, en alguns indrets pot ser que calguin intervencions més intenses; enderroc d’edificis en ruïna, i en substitució, construir nous habitatges assignats als afectats i a altres veïns, planificant i construint noves zones verdes i equipaments. Aquestes operacions són els denominats plans de millora urbana, que requereixen moltes vegades d’una modificació prèvia del PGM. D’aquests plans s’han aprovat menys dels necessaris, bàsicament pels següents motius:
- Els plans de millora urbana compten amb una forta contestació social atès que el que caracteritza el sòl urbà és que el nombre de persones afectades és amplíssim, en especial, a zones denses. Aquesta oposició per exemple ha convertit en anecdòtica el gir de contribucions especials per finançar la remodelació de carrers i places.
- Manquen eines legals, i les existents s’han emprat poc, per remodelar el sòl urbà. L’urbanisme està ben dissenyat per planificar l’extensió de les ciutats mitjançant la transformació del sòl urbanitzable. Els percentatges de zones verdes, equipaments, la implantació dels vials, l’aprofitament urbanístic, el repartiment de beneficis i càrregues, la creació i funcionament de les juntes de compensació, etc… són mecanismes utilitzats des de fa anys. Tanmateix, la transformació del sòl urbà (reciclatge en llenguatge actual) necessita de nous instruments urbanístics que facilitin la interlocució amb la propietat horitzontal. La norma de l’Estat apunta aquest camí, sota el nom de “Text refós de la Llei del sòl i de la rehabilitació urbana”. I a Catalunya, l’esperada Llei del territori pretenia aprofundir en aquesta matèria.
- L’urbanisme de baixa densitat disposa de la Llei 3/2009, del 10 de març, de regularització i millora d’urbanitzacions amb dèficits urbanístics, que fomenta la reducció de la trama urbana de les urbanitzacions pendents de legalitzar-se alhora que es restauren els espais oberts i es densifiquen determinats sectors per facilitar la prestació de serveis i millora de la qualitat de vida. Els ajuntaments que vulguin aplicar-la trobaran segurament contestació veïnal atès que els projectes d’urbanització per implantar els serveis bàsics es financen en bona part per quotes urbanístiques repercutides als propietaris. Per aminorar aquest cost, la Generalitat va preveure subvencions, però només es van habilitar dues convocatòries poc després de l’aprovació de la llei.
- Ha hagut certa deixadesa amb l’obsolescència del teixit industrial. Molts d’aquests sectors han patit l’envelliment dels espais públics mentre que a moltes de les naus s’ha tolerat que els usos industrials fossin substituïts, al marge del planejament, per activitats comercials, esportives i recreatives. Aquesta tendència s’està corregint en els últims anys, amb subvencions de l’AMB dirigides a la millora de la vialitat i la competivitat, i per una aposta per la reindustrialització del país com a fórmula per superar l’última crisi econòmica. Precisament, el PDUM fomenta la millora urbana dels polígons d’activitat econòmica.
El PDUM estableix en el Títol VI de les normes urbanístiques (NNUU), les estratègies als assentaments urbans: d’equilibri, d’intensificació, polarització, de dotació d’habitatge assequible, de dotació d’espais lliures, d’equipació, de recomposició (millora de les condicions climàtiques dels edificis), de rehabilitació, de renovació i de naturalització.
Destaca en l’estratègia d’habitatge assequible per aquells àmbits considerats prioritaris l’obligació de destinar a habitatge de protecció oficial (HPO). Art. 185.A.2 NNUU:
- Els habitatges en planta baixa resultants d’un canvi d’ús.
En relació a aquest apartat, hores d’ara hi ha una forta pressió per reconvertir locals en pisos, arran la davallada del comerç de proximitat i la demanda d’habitatge. En moltes ocasions no resulta possible perquè la densitat residencial de la parcel·la està esgotada. Qüestió en la que si no entra el PDUM, ho haurà de fer el Pla d’Ordenació Urbanística Metropolità.
- Els habitatges resultants d’una subdivisió en edificis plurifamiliars.
- Els nous habitatges provinents de l’ampliació del sostre amb plantes afegides.
- Els nous habitatges sorgits de la intensificació en urbanitzacions residencials de baixa densitat.
El PDUM preveu un increment per a l’any 2050 d’uns 120.235 nous habitatges assequibles estables respecte dels existents actualment, dels quals uns 62.000 serien habitatges de lloguer social (HPO de lloguer i allotjaments dotacionals). Suposarà que el 10 % dels habitatges principals de l’AMB siguin assequibles estables. Al respecte preveu que el 50% del sostre del sòl urbanitzable siguin habitatges de protecció pública, essent també aquest el llindar de referència pels Àmbits de centralitat metropolitana ordenats i dels Àmbits d’oportunitat metropolitana que es troben en municipis amb dèficit d’habitatge assequible estable. Figures aquestes que comentaré a continuació.
El PDUM preveu que totes les estratègies urbanes descrites puguin ser aplicades als sectors que considera més adients per la seva transformació mitjançant tres tipologies que conformen les denominades “Actuacions de transformació d’interès metropolità”.
El PDUM també delimita les àrees de referència metropolitana (ARM) a efecte del desenvolupament de les actuacions de transformació urbanística d’interès metropolità i d’execució de sistemes estructurants mitjançant el planejament urbanístic que es tramitarà posteriorment.
Les Actuacions de transformació d’interès metropolità són formades pels: Àmbits de centralitat metropolitans, els Àmbits d’oportunitat metropolitans i els Àmbits de regeneració urbana.
Els Àmbits de centralitat metropolitans (ACM) són els sectors que han d’esdevenir els motors de la transformació del seu entorn. Tenen com a objectius: atendre el màxim possible la demanda d’habitatge i d’activitat econòmica, contribuir a l’equilibri territorial, basar-se en una mobilitat sostenible, optimitzar equipaments estructurants i desenvolupar indrets que malgrat el seu potencial no han viscut un procés de desenvolupament urbà complet.
N’hi ha de dues categories depenent del grau de definició urbanística. Els ACM ordenats i els ACM no ordenats.
Els ACM ordenats són àmbits que disposen de directrius, finalitats i funcions determinades pel PDUM i que s’apliquen mitjançant el planejament urbanístic derivat que correspongui. El PDUM delimita el sector, estableix els objectius, les condicions d’ordenació, de gestió i execució. L’AMB és l’administració actuant, sense perjudici de poder-se constituir entitats urbanístiques especials amb els ajuntaments afectats. Els 7 ACM ordenats són els següents, posant entre parèntisi el municipi principal a la pertanyen: Cruïlla-Sant Boi (Sant Boi de Llobregat), Porta Diagonal (Esplugues), la Torrassa (L’Hospitalet), Quatre Camins (Sant Vicenç), Riera de Palau (Sant Andreu de la Barca), Montgat i Besòs Central (Badalona).
Els ACM no ordenats són àmbits que no presenten encara un nivell de proposta madur, i per tant, hauran de ser objecte d’un pla director urbanístic de concreció o d’altre planejament que les desenvoli per tal de detallar les característiques. Els 8 ACM no ordenats són els següents, posant entre parèntesi el municipi principal al que pertanyen: Prat Nord, Porta Delta (Barcelona), Baricentro (Cerdanyola), Montcada Bifurcació-C17 (Barcelona), Besòs-Gran Via C31 (Barcelona), Hospital General (Sant Cugat), TV3 Diagonal (Sant Joan) i Castelldefels-UPC-Estació. Cal afegir 3 més en virtut de la diposició addicional segona de les NNUU del PDUM: Biopol (L’Hospitalet), Les Tres Xemeneies (Sant Adrià i Badalona) i Sagrera (Barcelona).
Els Àmbits d’oportunitat metropolitans (AOM) són àmbits de compleció, transformació, regeneració o extensió del teixit urbà que presenten una ordenació menys detallada que les centralitats. El PDUM identifica 115 AOM i hi estableix una sèrie de consideracions bàsiques per el seu desenvolupament així com la seva priorització.
Els Àmbits de regeneració urbana (ARU) són àmbits que tenen per objecte la millora del medi urbà i la cohesió social dels teixits existents, i no comporten nous desenvolupaments. Corresponen als teixits més vulnerables de la metròpolis on convergeixen dèficits diversos, tant del parc edificat com de la qualitat de l’espai públic o dels complexos reptes econòmics i socials que han d’afrontar.
Hi ha dues tipologies: ARUs residencials i ARUs d’activitat econòmica.
Els residencials són àrees urbanes o barris amb predomini d’activitat residencial amb múltiples dèficits i deficiències d’habitatge, serveis, equipaments, espai i altres elements urbanístics, on existeix un elevat grau de vulnerabilitat social, segregació urbana i estigmatització. La confluència d’aquestes circumstàncies requereix d’actuacions integrals per tal de millorar la cohesió social, equilibrar les dotacions i serveis de l’entorn i millorar la qualitat urbana. Els 7 ARU residencials són els següents, posant entre parèntesi els municipis als que pertanyen: Porta Meridiana (Montcada i Barcelona), Serra d’en Mena (Santa Coloma de Gramenet i Badalona), Besòs Sud (Barcelona i Sant Adrià), Ciutat Vella (Barcelona), Samontà (L’Hospitalet), Sant Ildefons (Cornellà) i Collserola (Barcelona).
Els d’activitat econòmica són d’àrees especialitzades d’activitat productiva on s’acumulen dèficits urbanístics, de subministraments, obsolescència de les edificacions i abandonament industrial, i que requereixen, per tant, d’un procés de regeneració dels teixits i la revitalització empresarial.
Els 6 ARU d’activitat econòmica són els següents, posant entre parèntesi els municipis als que pertanyen: Vallès – C-17 (Montcada i Ripollet), El Pla (Castellbisbal), Nord-est (Sant Andreu), Sud – Riera de Molins (El Papiol i Molins), Les Salines (Sant Boi) i Mas Mateu (El Prat).
Tota aquesta casuística no és una llista tancada. A més de les Actuacions de transformació d’interès metropolità establertes, se’n podran delimitar d’altres noves sempre que siguin coherents amb les directrius i recomanacions de les estratègies urbanes del PDUM.
Els Annexos de les normes urbanístiques contenen les fitxes de cada ACM ordenat i no ordenat, de cada ARU i estableix la metodologia dels AOM.
Com es dedueix, els ACM són les actuacions més importants que el PDUM proposa en els assentaments urbans. Un cop analitzats cal destacar que en els ordenats s’estableix una reserva del 50 % del sostre residencial per a la construcció d’HPO a més de preveure la promoció d’allotjament dotacional en els seus sòls d’equipaments.
Un dels criteris fonamentals dels ACM ha estat la recerca de sòls propers a les principals infraestructures de mobilitat. Però curiosament aquest serà el principal hàndicap per executar alguns d’aquests sectors. El document de “Bases tècniques i econòmiques” del PDUM disposa d’un estudi de les Actuacions de Transformació Urbanístics d’Interès Metropolità amb una fitxa per cada ACM ordenat on es determina que totes són viables econòmicament, sempre i quan de forma prèvia o simultània al seu desenvolupament; es reestructuri l’estació ferroviària (Cruïlla Sant Boi Estació), es desmontin els nusos viaris (Porta Diagonal i Quatre Camins) o se soterri la línia del tren (La Torrassa). Exceptuant l’últim sector, la resta no tenen projectes aprovats ni el finançament acordat amb les administracions titulars, tot tractant-se d’inversions d’un cost econòmic indeterminat, però a bon segur, molt elevat. En canvi, pel que fa als sectors de Riera de Palau, Montgat i Besòs Central, l’estudi econòmic desconeix si hi ha infraestructures generals que puguin limitar la materialització de les operacions.
En el cas de Quatre Camins es compta també amb un cimentera en funcionament, la qual pot condicionar determinats usos adjacents. Es tracta d’una planta que ha experimentat en els últims anys inversions significatives per millorar la producció i complir la normativa ambiental i res indica que vagi a cessar la producció i ser desmantellada a mig termini.
L’estudi econòmic del PDUM no analitza cadascun dels ACM no ordenats, quan en alguns sectors, la preexistència de les infraestructures també condiciona el seu desenvolupament. El cas més paradigmàtic és el Baricentro, per on travessen les xarxes viàries de l’AP-7, la B-30, la C-58 i la N-150 i dues línies de tren. Aquest punt del territori necessita amb certa urgència inversions per la millora de la mobilitat amb l’objectiu d’absorbir el nou trànsit generat pel Centre Direccional de Cerdanyola (Parc de l’Alba) en execució.
L’estudi econòmic analitza cadascun dels 16 AOM considerats prioritaris. Alguns dels quals també estan íntimament lligats a actuacions infraestructurals prèvies o simultànies, cas de la Integració B-23 i de la Porta Nord.
Una altra tipologia ha tenir en compte, que no és exclusiva dels assentaments urbans, són els equipaments estructurants, definits com aquells que donen servei metropolità o supramunicipal i que, alhora, reforcen l’estructura policèntrica de la metròpolis o bé recolzen estratègicament els espais oberts. Els usos admesos són els atribuïts tradicionalment als equipaments (sanitari, educatiu, sociocultural, esportiu, alimentari, administratiu, serveis socials, associatiu) als que s’afegeix el de recerca i desenvolupament econòmic, propi de la indústria netament tecnològica.
L’últim aspecte que tracto en aquest article és el de les transferències d’edificabilitat. Aquesta és una de les funcions que la Llei 31/2010 de l’AMB atribueix al PDUM i que ha de resoldre uns dels obstacles urbanístics que han patit els municipis metropolitans des de fa un parell de dècades. Poso un exemple conegut i gràfic. A l’any 1997, es va aprovar definitivament una Modificació del PGM per transformar el camp de futbol de l’Espanyol a Sarrià en habitatges. Sempre que es perden zones verdes i equipaments esportius s’han de compensar amb la mateixa superfície i funcionalitat en un altre lloc, i a més generar de nous en proporció als usos residencials de nova implantació. En aquella època el planejament va reequilibrar-los amb una nova zona verda a Montcada i Reixac i d’equipaments esportius a Sant Adrià del Besos.
Posteriorment al planejament de Sarrià les modificacions de PGM discontínues han estat analitzades restrictivament pel Tribunal Superior de Justícia tot manifestant que els sistemes públics han de ser del gaudi de les persones residents en l’entorn proper. Sota aquest argument es va declarar nul·la la modificació del PGM del Centre Direccional de Cerdanyola de l’any 2005, la qual per preservar un connector biològic entre Collserola i Sant Llorenç de Munt situà edificabilitat residencial i industrial a l’Hospitalet i el Prat de Llobregat. Els magistrats dictaminaren que la nova zona verda del connector no seria del gaudi dels residents de les poblacions que rebien el nou sostre. Altres modificacions del PGM discontínues han estat anul·lades pel Tribunal per trencar el principi de beneficis i càrregues: sòls d’equipaments que s’han convertit en industrials, solars industrials de l’administració pública que han rebut nou sostre sense repartir-lo amb la resta de propietaris de la reparcel·lació ja aprovada definitivament, etc. Arribats a aquest punt, Sant Just Desvern disposava de sostre que havia traslladat de la Serra de Collserola a la trama urbana amb l’expectativa d’enviar-lo posteriorment a una altra localitat metropolitana, però que finalment per prudència no el va bellugar fora del terme.
La transferència de sostre ha de ser factible dins d’un planejament urbanístic supramunicipal atès que la superfície, població i grau de consolidació de cadascuna de les localitats són molt variats. Val a dir que la Carta Municipal de Barcelona recull expressament aquesta eina d’intercanvi entre els seus districtes.
El PDUM preveu la transferència de sostre en el Títol X de les NNUU, que respon als següents objectius:
- Finançar infraestructures, estructures, sistemes, HPO i operacions de rehabilitació urbana. (Molt pensat per les diverses Actuacions de transformació d’interès metropolità.)
- Adquirir sòl per a infraestructures, estructures i sistemes mitjançant sostre edificable en qualsevol classe de sòl.
- Transferir sostre edificable entre diversos àmbits, sempre que no incrementin l’edificabilitat global del territori de l’AMB ni redueixin la superfície i la funcionalitat dels sòls destinats pel planejament a espais lliures i equipaments, amb la finalitat de preservar el patrimoni de sòl edificable públic.
Per activar la transferència de sostre resulta necessària una tècnica específica de la gestió urbanística que tindrà com a eina fonamental la determinació del càlcul del valor tipus metropolità aplicable a les operacions entre els propietaris privats i l’administració pública. Una ordenança serà l’encarregada de fixar la metodologia de càlcul d’aquest valor, així com la periodicitat de revisió i el mètode per acreditar els costos de transformació.
És important que aquest instrument es pugui desenvolupar de forma pràctica aviat atès que pot ser útil per resoldre uns dels assumptes més greus que han hagut de tractar els ajuntaments metropolitans, el qual, inexplicablement no ha tingut gairebé ressó a l’opinió pública: els costos econòmics de les expropiacions forçoses de zones verdes promogudes a instància dels particulars. El PGM va qualificar com a zona verda moltes finques, principalment fora de la ciutat de Barcelona, amb independència de si eren de titularitat pública o privada. Si aquestes estan compreses dins d’un sector urbanístic, la reparcel·lació entre els propietaris assumirà la càrrega de la cessió obligatòria, gratuïta i prèviament urbanitzada a favor de l’ajuntament respectiu. Nogensmenys el PGM va preveure moltes d’aquestes zones verdes fora de sectors, comportant una adquisició onerosa. Arran d’un canvi en la valoració del sòl l’any 1998, a partir de la qual el preujust de referència seria l’edificabilitat de l’entorn, tenir casa teva amb aquesta qualificació va passar de ser una desgràcia a tota una oportunitat. Un cop sol·licitada l’expropiació (tret d’algunes excepcions a urbanitzacions de baixa densitat a partir de 2009), l’administració no té més remei que assumir-la, i tot el debat es centra llavors en la valoració exacta del preu que determini el Jurat d’Expropiació, o finalment, el Tribunal. El volum total d’expropiacions d’aquest tipus instades en municipis com Sant Cugat, Cerdanyola o Montcada han estat molt elevat, provocant tot un terratrèmol a les finances locals.
Rafael Bellido Cárdenas. Advocat. Membre del Centre d’Estudis Comarcals del Baix Llobregat.
Fotografia del Nus de Cerdanyola, Ripollet i Barberà ( Vallès Occidental): Baricentro