L’organització territorial de Catalunya: una qüestió incòmoda. Per Jaume Bosch

El Centre d’Estudis Comarcals del Baix Llobregat ha celebrat aquest dijous, 28 de setembre, a Esplugues, la tercera edició de la seva Escola d’Estiu, sota el títol “L’organització territorial a debat”. Elbaix.cat publica avui la ponència presentada per l’advocat santfeliuenc i membre de la Junta del CECBLL, Jaume Bosch. A més de la de l’autor de l’article es presentaren ponències de Mariona Tomàs, Ricard Gomà i Oriol Estela i es celebrà una taula rodona amb representants de Fem Vallès, Associació Pro Vegueria Penedès, Centre d’Estudis de l’Hospitalet i CECBLL.

Quina organització territorial seria necessària a la Catalunya del segle XXI? Aquesta és una qüestió que s’arrossega des de fa molt de temps perquè el nostre Parlament no disposa de les competències per a resoldre-la sense necessitat d’intervenció de les Corts espanyoles. D’altra banda, des del primer dibuix institucional del 1987 el país ha canviat, especialment pel que fa al paper que juga el fet metropolità de Barcelona.

1. Breu repàs històric.

• L’organització tradicional de Catalunya en època medieval es basava en la divisió en 18 vegueries (amb canvis al llarg dels anys). Felip V, després del Decret de Nova Planta, va implantar 12 corregiments. L’annexió temporal de Catalunya a la França de Napoleó (1812), va comportar la creació de quatre departaments: Ter, Montserrat, Boques de l’Ebre i Segre
• La creació de les províncies per part de Javier de Burgos l’any 1833 va actuar com a peça fonamental per a construir l’estat centralitzat i uniformista. A Catalunya es van establir quatre províncies (Barcelona, Tarragona, Lleida i Girona) sense cap lligam entre elles.
• La Mancomunitat (1914/1923-25) creada a partir de les quatre diputacions provincials va suposar el primer reconeixement de la personalitat i unitat territorial de Catalunya des del 1714. Va ser un embrió de l’autogovern, que Prat de la Riba va saber aprofitar.
• La Generalitat republicana va impulsar, en el marc de l’Estatut de 1932 i de l’Estatut Interior de Catalunya de 1933, una nova organització territorial definida pel geògraf Pau Vila basada en 9 vegueries i 38 comarques, segons establia l’Ordre de 10 de juliol de 1937 del Conseller d’Economia, Joan Comorera, d’editar la proposta. No van tenir temps d’aplicar-la.
• El franquisme, durant la guerra, va establir que amb l’ “entrada de nuestras gloriosas armas en territorio catalán” calia “devolver a las provincias catalanas el honor de ser gobernadas en pie de igualdad con sus hermanas del resto de España”. (Llei de derogació de l’Estatut, 5 abril de 1938). Durant la dictadura, les diputacions franquistes van ser una peça més de l’entramat per controlar el territori: la de Barcelona absorbint competències i propietats de la Generalitat, algunes provinents de  l’antiga Mancomunitat com, per exemple, les ruïnes d’Empúries, a la província de Girona.

2. L’Estatut de 1979 i les lleis de 1987

• L’origen dels problemes actuals va ser perfectament definit per un del ponents de la Constitució de 1978, Jordi Solé Tura: el reconeixement de la província va ser la principal derrota dels partidaris de les autonomies, ja que creava una doble xarxa institucional (i electoral) superposada.
• L’Estatut de 1979, en el seu article 5, va establir que Catalunya es basava en els municipis i les comarques, i que també podria crear demarcacions supracomarcals i agrupacions metropolitanes. .
• El govern de Jordi Pujol no va legislar sobre aquest tema fins el 1987, quan el Parlament va aprovar la nova organització territorial de Catalunya, definida en quatre lleis, les LLOT, sense consens polític.
• La Llei 6/1987 d’Organització Comarcal, creava les comarques i definia el funcionament dels Consells Comarcals.
• L’aspiració del catalanisme de superar la divisió provincial es recollia, més com un desig que com una realitat, en la Llei 5/1987,per la qual s’estableix el règim provisional de les competències provincials. Es prometia la província única a través de la Disposició Addicional Primera, que establia que 3 mesos després de constituïts els consells comarcals el Govern portaria al Parlament una iniciativa legislativa per a presentar al Congrés: “la integració en una sola província, denominada Catalunya, de les actuals províncies de Barcelona, Girona, Lleida i Tarragona”. Mai no es va presentar.
• La supressió de la CMB (Corporació Metropolitana de Barcelona), va ser un dels punts més polèmics de la nova organització territorial: es va fer a través de la Llei 7/1987,per la que s’estableixen i regulen actuacions públiques especials en la conurbació de Barcelona i en les comarques compreses dins la seva zona d’influència. Pujol estava mot influït pel model conservador de Margaret Thatcher, que havia suprimit el govern metropolità de Londres, però també per la por a la temptació del PSC de convertir la CMB en un contrapoder a la Generalitat (amb bandera, himne i policia propis): els principals damnificats per la decisió van ser els municipis metropolitans condemnats durant anys a moure’s en un autèntic desgavell institucional, basat en tres organismes amb competències i àmbits territorials diferents.
• I la quarta llei fou la Llei 8/1987, Municipal i de Règim Local de Catalunya.
• Des de llavors la composició del Baix Llobregat ha variat: Sant Just i Esplugues, inclosos inicialment al Barcelonès, van demanar integrar-se al Baix Llobregat. L’any 1989, Begues va decidir continuar formant part del Baix Llobregat, rebutjant la possibilitat de passar a l’Alt Penedès, tal com propugnava la dreta local. I l’any 1998 el Baix va arribar als 30 municipis, amb la creació del de La Palma de Cervelló .
• Al llarg dels anys, s’han formulat diverses propostes de reforma de l’organització territorial. L’any 1997, l’informe de Lluís Casassas i Jordi Casassas plantejant la creació de Municipalies i 5 regions. O l’Informe de la Comissió d’experts del 2.000, impulsat per Duran i Lleida, dirigit per Miquel Roca, i elaborat amb Jesus Burgueño, Enric Lluch i Xavier Rubio entre d’altres, va constatar la necessitat de canvis en el model del 1987. Proposava reordenar el model municipal i comarcal (en aquest Informe apareix la possibilitat de crear el Baix Llobregat Nord) i 6 vegueries (amb especial consideració per a l’Alt Pirineu i l’Aran), fent-les coincidir amb 6 províncies. Molts petits municipis es van revoltar perquè consideraven que s’atacava la seva autonomia. La consellera Núria de Gispert, quan va substituir Duran, es va enorgullir públicament d’haver deixat l’informe “en un calaix”.

3. L’Estatut de 2006 i la nova tongada de lleis territorials

• L’Estatut de 2006 (Títol II, Capítols VI i VII),  establia un sistema de governs locals que pivota entorn del municipi i les vegueries, sens perjudici de la continuïtat de comarques i de l’existència d’altres ens locals, a més d’un règim especial per l’Aran.
• La controvertida sentència del Tribunal Constitucional que el 2010 va retallar l’Estatut va blindar la província com a entitat local a Catalunya. Negava la possibilitat d’una substitució plena d’aquest nivell per un ens de nova creació autonòmica, desactivant així el possible sentit de les vegueries. Tornàvem al principi: o província única (que implicaria la desaparició de les províncies i les diputacions) o fer coincidir vegueria i província (però les diputacions continuarien existint; com a màxim, es podria produir un canvi de nom).

L’any 2010 el govern d’esquerres presidit per José Montilla va portar al Parlament dues lleis territorials que modificaven les de 1987:

• La Llei 30/2010, de vegueries, creava 7 vegueries (Alt Pirineu i l’Aran, Barcelona, Catalunya Central, Girona, Camp de Tarragona, Lleida, i Terres de l’Ebre). Seria modificada el 2017 ( amb la creació d’una vuitena vegueria, la del Penedès). Una disposició transitòria deixa però, la llei en paper mullat: La constitució dels Consells de Vegueria s’ajorna fins que s’exerceixi la proposta de modificació de la legislació estatal. La vegueria queda només com a àmbit de planificació territorial i dels Serveis Territorials de la Generalitat.
• L’altra norma és la Llei 31/2010,de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB). Restitueix el govern metropolità superant el laberint existent fins llavors de tres institucions. Pel que fa al Baix Llobregat, la Llei deixa fora Vallirana i els municipis del Baix Nord, dividint la comarca en dues zones amb regulacions diferents. Sembla quedar a l’espera de l’estructuració efectiva de l’autèntic àmbit metropolità que hauria de ser el regional.
• Els darrers anys s’han produït altres canvis com la supressió del Consell Comarcal del Barcelonès el 2019: el Barcelonès és ara, doncs, una comarca  sense govern local propi, representada per l’AMB i els mateixos municipis.
• L’Aran, que havia estat tractada com una comarca més, i que ja va comptar després amb la Llei 16/1990, de règim especial de la Vall d’Aran, ha vist reconeguda la seva realitat nacional amb personalitat pròpia: primer amb la Llei 35/2010,de l’occità, aranès a l’Aran i, després, amb la Llei 1/2015, del règim especial de l’Aran, derivada de  l’Estatut de 2006 .
• També hi ha hagut alguns canvis d’adscripció de municipis a una comarca: Biosca i Torà han passat de la Segarra al Solsonès (2023), sense consulta popular, atès que no fou acceptada per l’Estat.
• I l’any 2018 es va produir l’intent fallit de Les Botigues de Sitges de passar a Castelldefels (2018), o sigui del Garraf/ Vegueria Penedès al Baix Llobregat/ Vegueria Barcelona, amb consulta popular sense quòrum suficient (24%).

4. On som ara?

• La vegueria del Penedès, de nova creació, és tan virtual com les altres. Només és àmbit de planificació territorial. Això sí, amb Delegació del Govern.
• El Parlament ha creat noves comarques: amb el vot contrari de Ciutadans i l’abstenció del PP, es va crear l’any 2015 la comarca del Moianès, amb un clar suport popular: 80% de vots afirmatius i 47’36 % de participació; el Lluçanès, és creada pel Parlament l’any 2023, amb polèmica ( 8 dels 13 municipis on es va fer la consulta l’any 2015 van voler quedar-ne exclosos, perquè hi havia guanyat el no, tot i que en total es va registrar un 70’7 % de vots a favor, i un 55’15 % de participació). Les vies utilitzades plantegen el dubte de cara el futur sobre el paper de la participació ciutadana en els canvis territorials.
• Continua existint un gran tema de present i de futur: com estructurar el fet metropolità de Barcelona, que va molt més enllà de l’AMB? Com articular les relacions dels territoris veïns a la metròpoli per tal que no es produeixi supeditació a la capital? Com es soluciona l’actual divisió del Baix Llobregat?
• Un fet que no ajuda a la definició d’una nova organització territorial és la interferència de les conseqüències electorals dels canvis territorials: som un país, cal recordar-ho, sense Llei Electoral.
• Ens podem preguntar per acabar, si no caldria ara, enmig de les negociacions que volen obrir una nova etapa en les relacions entre Catalunya i l’Estat espanyol, situar la capacitat de Catalunya de decidir la seva organització territorial. L’objectiu seria adaptar l’organització territorial a la realitat i les necessitats de la ciutadania, fent-la més simple i moderna. Això implicaria pactar amb l’Estat l’eliminació de les traves provincials, convertint Catalunya en província única aplicant finalment les previsions de les lleis de 1987 i 2010. Ara es parla, i és positiu, d’amnistia, de referèndum, del traspàs de Rodalies o de l’aeroport del Prat, però al Govern de la Generalitat o a algun partit català els interessa reobrir el meló de l’organització territorial?

Jaume Bosch. Advocat i exdiputat al Parlament

Fotografia: Generalitat de Catalunya